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试论行政违法行为检察监督

2017/7/17 9:54:52 次浏览 分类:理论调研

 

【内容摘要】201410月中国共产党第十八届中央委员会全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,十八届四中全会提出,“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”针对行政违法行为检察制度的探究是适应新要求的当务之急。本文从行政违法行为检察监督的意义、当前面临的困境及构建行政违法行为检察监督机制等方面进行探思。

【关键词】行政违法行为   检察监督  制度探析

   

    据统计,在我国,大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规的执法工作都是由行政机关来承担的[①],近年来,我国行政执法领域有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,行政机关不作为、乱作为,在群众中造成了恶劣的影响,损害了党的形象,破坏了社会和谐稳定,降低了政府的公信力。检察机关作为法律监督机关,理应促进行政机关依法行政,促进法治政府的建立,完善的行政违法检察监督机制尤为必要。

    一、行政违法行为存在的现实意义

    (一)法律正当性要求行政机关的行政管理权涉及社会公共管理事务方方面面,行政权作为公权力在管理具体事务中在给千家万户提供秩序的同时,权力滥用带来的损害后果也更为普遍和极具破坏力。把权力装进制度的笼子,一方面需要权力本身制定及实施过程的合理性合法,另一方面好的监督制约机制的建立也是规范权力的必然要求。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定,检察机关是国家法律的监督机关,其主要任务是如何保证国家法律的正确实施。检察机关的监督作用不仅包括对国家审判机关适用法律的监督,同时也包括对行政机关适用法律的监督。以检察权的司法权属性为前提,制约行政权力的违法滥用符合权力相制约的原则。

    (二)社会主义法治需要。党的十八大报告强调指出:“要建立健全权力运行制约和监督体系,让权力在阳光下运行。”党的十八届四中全会在提出“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”,均能反映出完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度,是保障公民合法权益,保护公民的私有权利的现实法治要求。监督机制如果不能发挥作用,其后果是将出现行政机关的不作为和乱作为,侵害的直接客体是广大群众的基本合法利益,这些都是与法治社会精神相悖而行的。因此社会主义法治社会的建设需要健全对行政违法行为的监督机制的建立。

    (三)检察机关职责要求对行政执法行为的监督包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督[]等。而检察机关在宪法上的最根本职责是进行法律监督,包括对行政权和司法权适用法律的监督。由检察机关监督纠正行政违法行为在国际中较为普遍通行,《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》、《关于对民事审判与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行))》、《人民检察院行政诉讼监督规则》等中办国办、最高人民法院、最高人民检察院相关规定先后出台,逐步完善和健全了检察监督能力,检察监督在行政违法行为的监督中必然要起到重要的作用,检察机关监督工作的专业属性,决定了检察机关监督纠正违法行政行为具有无可替代的优势。

    二、当前行政违法行为面临的困境

    (一)法律规定欠缺,监督力度不够虽然宪法赋予检察机关行政违法行为的监督权,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又一次强调了检察机关对违法行政行为进行监督的问题,但下位法对行政行为监督的具体而又可操作的法律规定疏散零星,碎片化严重没有能形成体系,2016322日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议通过,2016415日公布实施的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》,虽然使行政违法监督工作摆脱了依据《民事诉讼监督规则(试行)》的尴尬局面,但因其侧重于检察机关对法院在审理行政诉讼案件和执行过程的监督,而对行政违法行为的如何监督并未做出程序性的安排。使得对行政违法行为的监督仍然停留在原则上的规定,缺少详细的法律规范可以遵循。

    (二)人员配置偏少、监督能力较差现多数检察机关仍将民事和行政检察监督合并为民事行政检察监督部门,统一行使民事行政检察监督权,而民事行政检察监督部门尤其是基层民行检察部门又普遍存在人员配置偏少现象,多为两人、甚至存在一人科室,加之行政违法行为的监督工作开展的较晚,缺乏监督的理论基础和实践经验,行政法律专业人才缺少是全国检察机关的普遍问题,且有些行政行为涉及较高的专业知识,监督者的能力低于被监督者尴尬的现状不可避免的现实存在着,在一定程度上影响了职能作用的有效发挥。

   (三)案件来源匮乏,监督难以发挥一方面,行政违法行为检察监督的案源主要是依职权发现为主,且在“履行职责中发现”究竟是对行政违法活动检察监督工作案件来源的限制还是引导,“履行职责”是指检察机关履行民行检察监督职责还是包括检察机关履行各项监督职能,检察机关其他工作中发现如在普法工作、职务犯罪预防工作、调研走访工作中发现是否属于“履行职责中发现”,这些目前都尚无定论。但直接影响检察机关内部线索移送。另一方面,由于行政机关工作与检察机关工作交叉少,工作性质差异大等原因,除有重大案件涉及刑事犯罪的情况,行政违法活动很难进入检察机关视野。而目前该项工作尚在探索实践阶段,普通群众对检察机关该项职能并不了解,相反行政复议、行政诉讼等救济途径因法律规定明确、制度及相关配套规定健全等原因更受群众青睐,因此即便权利受到侵害,也鲜有人到检察机关申请监督。

   (四)方式缺乏刚性 ,监督效果不佳目前检察监督的主要方式为向行政违法机关发出检察建议,而柔性的检察建议能否得到行政机关的重视进而予以纠正,缺少必要的跟进监督手段,刚性的监督方式的缺位必然导致检察监督能力的弱化。这就造成了个别单位不积极采纳、落实检察建议,对检察建议虚于应付的局面。换句话说,当前对于行政机关不落实检察建议的责任追究机制还不健全,这样就使得检察建议的下发流于形式,大大削弱了检察机关对行政执法行为检察监督的威慑力。这就造成行政机关以种种理由和方式对行政执法监督说“不”。一是认为检察机关执法监督不必要,没用处,对检察机关的监督意见和建议不以为然,或者推诿拖延执行;二是认为检察机关执法监督是“找岔子”、“乱挑刺”,与自己过不去,对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行。

     三、行政违法行为检察监督制度构建探析

    (一)完善立法规定,确保有章可循在《宪法》等上位法已经有充足法理依据的前提条件下,新的法律规范的规定应尽早出台,检察机关的监督需要有刚性的程序性的规定予以遵循,民事、行政诉讼监督规则已经先后确立,行政违法行为监督不应再停留在零零散散的规范中,在借鉴各个地区先进工作经验的基础上,整合并出台一部甚至多部专门对行政执法行为的监督规范性文件是检察监督工作有章可循必不可少的条件,检察机关监督工作需要有制度化的明确而又具体的法律规范,这些都是检察机关自身应有的法律地位所决定,是司法工作的严格程序性属性所要求的。

    (二)提升人员素质,打造专业队伍行政违法行为检察监督工作有效开展的前提条件就是人员的合理配置,由于行政执法覆盖面广,涉及范围复杂,办案人员需要有熟练的行政法、行政诉讼法等相关法律知识,理论功底要深厚,这就需要引入行政法方面的专业人才,可以采用遴选或者招录的方式引进,提升行政检察监督队伍的整体专业化水平。同时,对现有的检察人员加强培训和学习,针对不同的行政执法行为,可以邀请专家、学者或者经验丰富的执法人员,针对行政部门的职责、执法范围、程序、依据等内容进行细致的讲解,了解行政机关内部的运行机制和操作流程,为更好的行使检察监督权奠定扎实的理论基础,并在实际办案中灵活运用,积累丰富的办案经验,提高监督业务能力,打造一只专业化的行政检察监督队伍。

    (三)加强机制建设,拓宽案件来源一是建立与行政机关协作机制。注重与行政执法机关联动衔接,在充分保证行政机关行使职权的前提下及时发现食品药品安全、国土、环境保护等行政执法中存在的违法情况。同时加强与政法委、纪检、信访局、公安、法院、司法局、律所等部门的联系,拓宽案件来源渠道。二是建立内部协作机制。民行部门要增强与控申、反贪、反渎等部门的沟通交流,通过其他部门寻找行政违法行为的监督线索,形成工作合力。三是建立定期宣传机制。利用广播、电视、报纸等传统媒体和网站、微信、微博等新型媒体进行宣传,深入机关、企业、社区、乡镇进行专门宣传,在行政机关设立专门的宣传展板,扩大民行检察宣传的社会知晓度,督促行政执法人员依法履职,引导群众通过合法的途径解决行政违法问题。

   (四)运用多种手段,增强监督实效一是督促起诉制度。针对行政机关不依法行使职权或者行使职权不到位的情形,为保护国有资产和公共利益免受损失和侵害,对符合民事诉讼条件的,检察机关可以督促行政机关依法提起民事诉讼。督促起诉方式不具有强制性,仅具有提醒、督促的性质。二是检察建议制度。自民事诉讼法修改后,检察建议被规定为了法定的监督方式,俨然成为了检察机关履行法律监督职能的一项重要手段。相对抗诉而言,检察建议是建议,不是命令,属于一种比较温和的监督方式,且其适用灵活便捷、针对性强、易于被行政机关接受等特点,更适合督促行政机关依法、全面、正当履行职责。三是支持起诉。支持起诉制度。支持作为行政行为相对人的公民、法人或者其他组织对违法行政行为或违法不作为申请行政复议或提起行政诉讼。四是行政公益诉讼制度[]。行政公益诉讼的途径作为行政违法行为监督的重要手段之一,可以有效制止行政机关的违法行为,通过司法途径对行政机关予以惩戒,充分发挥司法权对行政权的制衡做用,由检察机关作为公共利益的守护者,代表国家提起行政诉讼,不仅必要,而且可行。

  

参考文献:

    []参见《法治热点面对面》第六章法律的生命力在于实施。中央宣传部理论局撰写2015年通俗理论读物。学习出版社、人民出版社出版。

    [②]参见《法治热点面对面》第六章法律的生命力在于实施。中央宣传部理论局撰写2015年通俗理论读物。学习出版社、人民出版社出版。

    [③]参见《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二章第二十八条。

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