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浅析行政执法与刑事司法衔接工作的热难点问题及对策建议

2018/7/12 19:41:50 次浏览 分类:理论调研

 

浅析行政执法与刑事司法衔接工作的

热难点问题及对策建议

         ——以东坡区为例进行调研分析  

刘剑川

内容摘要:自200010月国务院在全国范围内开展打击制售假冒伪劣商品违法犯罪专项活动以来,各级行政执法机关、司法机关不断深化执法、司法协作,一批危害社会主义市场经济和社会管理秩序的犯罪行为得到了刑事制裁,“两法衔接”机制得到了发展完善。但多年来由于“两法衔接”工作存在政策层面高、法治层级低的问题,全国各地重视不一,发展不均,影响了“两法衔接”工作深入发展。本文以东坡区为例,从基层视角分析“两法衔接”工作在实际推进中遇到的问题,并提出几点意见供参考。

关键词:两法衔接  法治政府  依法治国

    健全行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)工作机制是党的十八届四中全会提出的明确要求,也是实现行政处罚与刑事处罚无缝对接,全面推进依法治国,加快建设法治政府的重要举措。但由于立法缺位、机制不全,工作开展呈现领导推动模式,导致“两法衔接”工作在全国各地发展不一,总体推进十分缓慢。

一、“两法衔接”机制概述

“两法衔接”是指行政执法机关与司法机关相互配合,加强行政执法与刑事司法的“跨界”协作,依法追究违法犯罪的工作机制。其概念源于20014月国务院制定的关于《整顿和规范市场经济秩序的决定》,该决定要求加强行政执法与刑事司法的衔接,建立打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪的行为及时移送司法机关处理。20017月,国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,首次以法规形式确立“两法衔接”机制。随后,最高检、公安部以及相关行政执法机关又共同制定了一系列规范性文件,细化衔接措施,明确部门权责。20112月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,进一步明确了行政执法机关、监察机关和司法机关在“两法衔接”机制中的职责和工作程序。201410月,党的十八届四中全会明确健全“两法衔接”工作机制是全面推进依法治国,加快建设法治政府的重要举措。自此,“两法衔接”工作正式步入发展快车道。

二、存在的问题

坚持以问题为导向,从检察法律监督角度紧紧围绕公正执法和“涉罪必移”这个工作核心,以保障实现“两法衔接”无缝对接为目标,从基层视角多个方面对存在的问题进行梳理分析

(一)制度立法方面的问题

“两法衔接”制度存在政策层面高、法治层级低,制度刚性不足、权威性不够的问题。虽然从中央到省、市陆续出台有“两法衔接”工作的政策文件,但多为部门间协调、商询机制,且属于单行机制,既不具有广泛约束力,也缺乏法治规范性和法律权威性,实际工作中也因缺乏刚性的监督手段而难以引起执法、司法机关的足够重视,即使依靠领导推动模式参与了,也是口头承诺多,付诸行动少,且此种以领导意志为导向的工作推动模式随意性大、持续性短。并且现有的各种规定中均回避了如何实现“涉罪必移”这个核心问题,仅规定了行政机关如何移送、公安机关如何处理的问题。

(二)行政执法实体方面的问题

一是行政执法部门多,案件基数大,但监督力量不足。以东坡区为例,40个具有行政执法权的行政执法部门年均作出行政处罚案件1000余件,但其中涉嫌犯罪移送的案件比例仅为4.5%左右,且主要依靠行政执法部门主动提出。对绝大多数行政处罚案件中是否存在有案不移、大案化小、小案化了的情况,作为法律监督机关的检察院对行政执法案件的监督工作分散于民行、侦监等科室,由1-2名工作人员兼顾,难以做到无死角全覆盖开展监督,解决“涉罪必移”这个工作核心,检察机关自身监督力量明显不足。

二是行政执法依据多,法律涉及广,“跨界”衔接统一法律适用有一定难度。据不完全统计,东坡区40个行政执法部门开展行政执法依据的法律、法规和规章达数百部,涉及20余个执法领域,超过三分之一的执法依据要求在行政执法中发现涉嫌犯罪的,应当移送公安机关依法追究刑事责任。但行政执法依据的法律、法规和规章随着经济社会的发展在不断的完善和修改,对涉嫌犯罪的规定解释比较抽象,而刑法对涉嫌犯罪的危害后果规定比较明确具体,导致“跨界”衔接时行政执法机关与司法机关对法律的理解和刑罚适用产生一定分歧,从而出现行政执法机关该移不移、不该移而移送,公安机关该立案而不立案、不该立案而立案的情况发生。

三是信息公开平台少,公开渠道窄,检察监督同步难。针对各地每年少则上千件行政处罚案件,由于没有统一的信息公开平台进行集中公开和提供查询服务,以及行政权力依法规范公开运行平台(以下简称“行权平台”)公开信息的局限性,检察机关要及时详细的获取案件事实和执法证据,只能定期实地查阅行政处罚案卷,极大地阻碍了检察机关同步监督行政执法。

(三)执法、司法程序衔接方面的问题

一是行政执法人员囿于行政执法范畴,对个案涉嫌犯罪初查不够深入。“两法衔接”工作的核心是执法,只有执法工作做扎实了,移送工作才行得畅。具体工作中,由于执法、司法机关的职责和定位不同,部分行政执法人员局限于本位思想,在执法过程中只管案件罚得出、结得了,证据的收集固定也仅限于证明构罚,缺乏对违法行为是否构罪进行深入调查和证据收集,阻碍了后续刑事打击推进工作。

二是行政执法中未充分告知行政相对人和利益受损人法律监督途径,不利于检察机关对行政执法行为的合法性监督和“公益”的维护。由于《行政处罚法》未明确行政相对人和利益受损人不服行政处罚决定时,可以向检察机关申请法律监督的规定,所以行政执法部门作出的行政处罚决定中,救济途径一般只载明可以申请行政复议或提起行政诉讼,执法人员也没有口头告知可以向检察院申请监督,导致行政相对人以为复议和诉讼是申请救济的仅有选择,不利于检察院及时对行政执法行为的合法性进行法律监督和了解掌握损害“公益”的情况,同时也不利于检察院结合检察监督职能对正确的行政处罚决定做好相关当事人释法说理工作,共同维护法律的权威性。

三是缺少专职机构和监督刚性,执法、司法机关的衔接深度不够。囿于机构增设的法定性,检察院尚未设立专门机构监督行政机关与公安机关的衔接工作,监督手段也限于走访督查和绩效考核,监督刚性不足。根据过去的工作情况,移送案件与抄送案件不同步,立案、撤案情况与抄送通知不同步,查办案件与录入平台不同步的情况时有发生,行政机关、公安机关和检察机关之间的衔接主要体现为个案办理,部门间缺少主动衔接和整体衔接。

(四)信息平台技术保障方面的问题

信息公开平台衔接不足,行政、司法数据共享不畅,影响了检察机关网上监督效果。“行权平台”与“两法衔接”信息共享平台(以下简称“两法平台”)分属行政、司法两大系统,管理部门和录入要求不同,研发和维护公司也不一致,导致行权平台推送到两法平台的行政处罚数据不及时、不全面,尤其缺少判断是否构罪的关键性信息,影响了检察机关网上排查行政处罚案件中是否存在有案不移情形,极大影响了检察机关的网上监督效果。

三、对策建议

本着以解决问题为推手,完善“两法衔接”工作机制,深化执法、司法协作,结合工作实际,提出如下工作建议:

(一)大力推动“两法衔接”地方立法试点工作,为全国性立法提供有益的经验做法。做好“两法衔接”工作是党的十八届四中全会提出的明确要求,又是全面推进依法治国,加快建设法治政府的重要举措。要弥补“两法衔接”工作的法治缺陷,可鼓励地方试点“两法衔接”立法工作,从法治层面进一步规范、完善“两法衔接”工作机制,深刻触及“涉罪必移”这个核心问题,增强制度权威性和监督刚性,为“两法衔接”全国性立法提供有益的经验做法。

(二)加强检察机关自身机构整合,提升干警素能,强化监督能力建设。检察机关可以建立“两法衔接”工作信息指挥中心,对内部机构进行优化,融合民事行政和侦查监督部分职责,配齐配强专业人员,与政府法制机构共同做好牵头统揽工作。面对行政执法部门多、法律法规多、调整变化多的现实情况,检察机关要主动与行政执法部门、公安机关就涉嫌犯罪的证明标准、刑罚和罪名适用以年度为时间节点及时统一标准、达成共识,形成打击合力。同时,共同规范案件移送和录入,不断加强执法监督、移送监督、立案监督,从源头上杜绝违规执法、以罚代刑等情形。

(三)统一执法、司法取证标准,确保执法证据符合刑诉要求。证据是涉罪案件能否依法判决的核心和关键,鉴于部分“跨界”案件的证据存在固定难、易灭失等特性,必须从执法活动开始就要严格规范取证。一是无论是否涉嫌犯罪,执法取证都应当及时、规范和全面;二是执法取证不能只局限于证明构罚,还应当深入调查和证据收集;三是对涉嫌犯罪的案件,移送公安机关前,应当参照刑事诉讼证据要求对易灭失的证据及时进行收集固定。

(四)加大执法案件公开力度,提高行政执法透明度。阳光是最好的防腐剂。针对行政执法案件不够公开、分散公开的问题,政府法制机构可以进一步优化“行权平台”,增设“行政处罚案件信息公开”模块,或者整合各行政执法部门的相关政务公开网站,统一建立行政处罚案件信息公开网,集中发布各执法单位的案件信息,同时适度延伸检察监督权,变被动为主动,增加检察机关同步受理申请监督和启动“公益”线索受理职能。

(五)强化平台管理员的沟通衔接,进一步融合“两个”平台。当前,“行权平台”与“两法平台”是“两法衔接”工作实现线上办案、线上监督的重要载体,作为两个平台的管理单位检察机关和政府法制机构,应当就两个平台在实际工作中存在的诸多技术性问题和管理问题进行汇总,分别报请上级检察机关和政府法制机构,建议联合两个平台的研发维护公司共同商定相关技术参数,彻底解决两个平台数据共享不畅,信息共享不全面的问题。

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